Anayasa Değişikliğiyle Mali ve Ekonomik Hükümler Nasıl Değişecek?

Anayasa değişikliği 16 Nisan’da referanduma sunuluyor. Toplumun her kesiminde bu değişiklikler konuşuluyor, tartışılıyor. Değişiklik teklifinde üzerinde en az durulan konu Anayasa’daki mali ve ekonomik hükümlerde ne yolda değişiklikler yapıldığı konusu. Aşağıda bu değişiklikleri ele alıyorum. Neyin değiştirilmek istendiğini gösterebilmek amacıyla Mevcut Anayasada yer alan hükmü silik tonda, değişiklik teklifini de koyu tonda yazdım.

Birinci Değişiklik Teklifi: Vergi ödevi: Madde 73 – 

(4) Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna Cumhurbaşkanına verilebilir.

Birinci Değişikliğe ilişkin Eleştirim:

Vergi koyma yetkisinin kral, hükümdar ya da yönetici olarak hangi sıfatı taşırsa taşısın tek bir kişiye bırakılmaması, bu yetkinin parlamentoya tanınması 1215 tarihli Magna Carta Libertatum’dan (Özgürlükler Büyük Belgesi) beri Anayasa hukukunun temel kurallarından birisi olmuştur. Bütçe kelimesi, İngilizcede çanta anlamına gelen budget’tan geliyor. İngiltere Hazine Bakanı (Chancellor of Exchequer) tarafından hazırlanan bütçenin Parlamentoya götürülmesinde kullanılan deri çantaya budget denilmektedir. Bütçe, günümüzdeki anlamıyla bir devletin bir mali yıl içinde yapacağı gelir ve giderlerin cetveller halinde tahminlerini gösteren, bunların nasıl uygulanacağını açıklayan maddelerden oluşan bir yasadır. Bu yasa ile yasama organı hükümete bir yıl süreyle yasada yazılı gelirleri toplamak ve giderleri yapmak için yetki ve izin verir.  İngiltere Kralı 1215 yılına kadar vergi almakta ve toplanan vergileri harcamakta mutlak yetkiliydi. Babası kendisine toprak bağışlamadığı için yurtsuz lakabıyla anılan Kral John kaybettiği savaşlar sonrasında vergileri artırınca asiller başkaldırdı. Sonuçta Yurtsuz John, asillerin bu başkaldırısına boyun eğmek ve Magna Carta Libertatum’u  imzalamak zorunda kaldı. İçinde yer alan birçok hüküm nedeniyle demokrasinin başlangıcı sayılan Magna Carta Libertatum’da vergilerle ilgili önemli hükümler yer alıyor: 

"Madde 3. Yasalar dışında hiçbir vergi, yüksek rütbeli kilise adamları ile baronlardan meydana gelen bir kurula danışılmadan, haciz yoluyla veya zor kullanarak toplanamaz.

Madde 12. Krallığımızda, ülkemizin Genel Meclisinin izni olmadıkça zorla, askerlik hizmeti karşılığı olarak vergi ya da yardım parası alınamaz. Fiziksel varlığımızın diyet verilerek esaretten kurtarılması, en yaşlı oğlumuzun şövalyeliğe kabul töreni veya en büyük kızımızın ilk evliliği durumları bunun dışındadır. Bu üç amaç için makul bir yardım talep edilebilir. Londra kentinin yardım paraları da benzer bir biçimde ayarlanacaktır.

Madde14. Eğer yukarıda bahsedilen o üç durumun dışında yardım parasının ya da askerlik yapmama karşılığında alınacak verginin miktarını belirlemek söz konusu olursa, Krallığımızın Genel Meclisinin toplayacağız. Bu amaçla, en az 40 gün önceden bildirerek, belirli bir gün ve yerde toplanabilmeleri için, tüm başpiskoposları, piskoposları, manastır başrahiplerini, kontları ve büyük baronları mühürlü mektupla davet edeceğiz. Ayrıca, en yüksek mevkideki tüm kişileri şerifler ve görevli memurlarımız vasıtasıyla toplantı için çağıracağız. Söz konusu iş, kararlaştırılan günde, çağrılanların tümü gelmemiş olsa bile, sadece katılanlardan oluşan meclis tarafından yerine getirilecektir."

Magna Carta Libertatum’da yapılan bu düzenlemelere karşın kralların tek taraflı vergi koyma ve harcama yapma arzusu ve baskısı devam etmiş ve zaman zaman bu hükümleri çiğneyerek danışma sürecine gitmeden vergi koydukları görülmüştür. Konunun kesin çözümü 1689 yılında kabul edilen Bill of Rights yasasıyla sağlanmıştır. Bu yasayla vergilerin parlamentonun onayından geçmesi ilkesi benimsenmiştir. 18. yüzyılda vergi dışındaki gelirler de dâhil olmak üzere bütün kamu gelirlerinin parlamentonun onayına tabi olması ilkesi yerleşmiştir.

Gelirlerde yaşanan bu gelişmeye karşın bu gelirlerin harcanması konusunda, yani giderlerin de parlamento onayına tabi hale gelmesi konusundaki gelişmeler ancak 19. yüzyılın ortalarında ortaya çıkmıştır. Böylece İngiltere’de bütçe hakkının tam olarak kullanılması günümüzden yaklaşık 150 yıl önce gerçekleşmiştir. 

Ekonomide yaşanan hızlı değişimlere hızla uyum sağlanabilmesinin gerektirdiği zorunluluklar karşısında kural, 20’nci yüzyılda esnetilmiş, alt ve üst limitleri yasada belirlenmek suretiyle vergi oranını (bu limitler içinde) belirlemeye hükümetler yetkili kılınmış bulunuyor. Referanduma sunulan Anayasa teklifinde artık hükümeti de Cumhurbaşkanı kuracağı için bu yetki Cumhurbaşkanına veriliyor. Yetkinin tek kişide olmaması ilkesinden yola çıkıldığını dikkate alırsak Cumhurbaşkanının tek başına bu yetkiyi kullanacak olması ilginç görünüyor. Kural, dönüp dolaşıp Magna Carta Libertatum öncesine geri gelmiş gibi oluyor. Öte yandan Cumhurbaşkanının herhangi bir nedenle görevinin başında bulunamayacak durumda olması halinde aynı yetkiyi seçimle gelmemiş olan bir Cumhurbaşkanı yardımcısının da kullanabilecek olması düzenlemeyi ilginçlikten biraz daha öteye iyiden iyiye kural dışılığa taşıyor.

Cumhurbaşkanlığı sistemine dayalı Anayasa teklifinde bu yetkinin tümüyle kaldırılması meselenin çıkış noktasına ve gelişme aşamalarına daha uygun olurdu.

İkinci Değişiklik Teklifi: Bütçenin hazırlanması ve uygulanması: Mevcut Anayasada Yer Alan 161, 162 ve 163. Maddeler tek maddede toplanıyor. Madde 161–

Devletin Kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.

Bakanlar  Kurulu, merkezi yönetim bütçe tasarısı ile millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Cumhurbaşkanı bütçe kanun teklifini, malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmi beş üye verilmek şartı ile siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür. Komisyonun elli beş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır. Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.

Bütçe Komisyonunun elli beş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır.

(Değişik: 29.10.2005-5428/4 md.) Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar.

Merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla Cumhurbaşkanı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve carî ve ileriki yıl bütçelerine malî yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur. 

Kesinhesap kanunu tasarıları, kanunda daha kısa bir süre kabul edilmemiş ise, ilgili oldukları malî yılın sonundan başlayarak, en geç yedi ay sonra, Bakanlar Kurulunca altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay, genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesinhesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.

Kesinhesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Bütçe Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesinhesap kanunu tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesinhesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar.

Kesinhesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştay’ca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.

İkinci Değişikliğe İlişkin Eleştirilerim:

Bütçe hakkı, vergi ve diğer kaynaklardan elde edilen kamu gelirleriyle kamu giderlerinin miktarlarını ve çeşitlerini belirleme ve onama hakkının hükümdardan (yani tek kişiden) alınıp parlamentoya verilmesi demektir. Referanduma sunulan Anayasa teklifinde bu maddelerle yapılan değişiklikler konusunda ilk dikkati çeken konu Bütçe Komisyonunun kaç milletvekilinden kurulacağı ve bu komisyonda iktidar ve muhalefetin nasıl temsil edileceğine ilişkin mevcut düzenlemenin teklifte yer almadığı hususudur. Bu konunun düzenlenmemiş olması özellikle bu önemli komisyonda muhalefetin nasıl temsil edileceğinin belirlenmemiş olması ve bunun Anayasa dışına taşınmış olması bütçe hakkının zedelenmesine yol açacak kadar ciddi bir eksikliktir. 

İkinci konu geçici bütçenin önceki yıl bütçesine göre ödeneklerin yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanacak olmasıdır. Bu düzenleme de bütçe hakkının gözden geçirilmesine götürür bizi. Geçici de olsa devletin vatandaşından topladığı vergileri nasıl ve ne yönde harcayacağının düzenlendiği bütçenin, parlamento dışında tek kişinin karar verebileceği bir çeşit otomatik sisteme bağlanması doğru değildir. Bu yolla parlamento, Cumhurbaşkanı tarafından önüne getirilen bütçeyi reddederse önceki yıl bütçesinin artırılarak uygulanması gibi bir otomatik uygulama zorlamasıyla önüne getirilen bütçeyi kabul edip onama baskısı altına alınmış olmaktadır.

Üçüncü Değişiklik Teklifi: Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey Madde 166 – 

Ekonomik ve sosyal politikaların oluşturulmasında hükümete Cumhurbaşkanına istişarî nitelikte görüş bildirmek amacıyla Ekonomik ve Sosyal Konsey kurulur. Ekonomik ve Sosyal Konseyin kuruluş ve işleyişi kanunla düzenlenir.

Üçüncü Değişiklik Teklifine Eleştirim Yoktur.

Dördüncü Değişiklik: Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi Madde 167 – 

(2) Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna Cumhurbaşkanına yetki verilebilir.

Dördüncü Değişiklik Teklifine Eleştirim:

Bu konudaki eleştirim birinci değişiklikle ilgili olarak ortaya koyduğum eleştiriyle aynıdır. Ancak burada Cumhurbaşkanına verilen yetkiler çok daha geniştir. Burada Cumhurbaşkanı vergi oranlarını değiştirmekten öteye geçmekte ve vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek yükümlülükler (ki bunlar da fon gibi adlar taşısa da vergi etkisi yapan yükümlülüklerdir) koyma ve kaldırma yetkisine sahip kılınmaktadır. Aslında bu yetkinin bakanlar kuruluna bile verilmesi tartışmalıyken tek kişiye verilmesi üstelik Cumhurbaşkanın seçimle değil atamayla gelecek yardımcılarının da bu yetkiyi belirli hallerde kullanabilmeleri konuyu iyiden iyiye tartışmalı hale getirmektedir.