Türkiye'de Kamu Mali Sistemi

Devlet bir tüzel kişidir. Devletin çeşitli kurumları bu tüzel kişiliği kendi görev ve yetkileri çerçevesinde temsil ederler. Devlet tüzel kişiliğinin mali yönünü Maliye Bakanlığı ve Hazine ortaklaşa temsil eder. Maliye Bakanlığı, mülk sahipliği, devlet gelirlerinin toplanması gibi konularda, Hazine ise devlet harcamalarının ödenmesi ve kamu borçlanması gibi konularda devletin tüzel kişiliğinin temsilini üstlenirler.    

Kamu kesimi iki ana kategoriden ve onların altındaki alt kategorilerden oluşuyor. Bu iki ana kategori genel yönetim ve KİT’ler. Genel yönetim: Merkezi yönetimi, sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimleri içine alıyor. Merkezi yönetim ise genel bütçeye dahil kamu idareleri, özel bütçe kapsamında yönetilen kamu idareleri ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan oluşuyor.

Önce genel yönetimin ilk parçası olan merkezi yönetimi oluşturan kamu idare ve kurumlarını açıklayalım. Bunlar üç parçadan ibaret. Genel bütçeye dahil kamu idareleri, devlet tüzel kişiliğine dahil olan kamu idareleridir (yani yasama, yargı ve yürütme organını oluşturan birimler.) Özel bütçe kapsamında yönetilen kamu idareleri, bir bakanlığa bağlı ya da bir bakanlıkla ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek amacıyla kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapmak yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları kanunla düzenlenen kamu idareleridir (yani tüzel kişiliğe sahip olan YÖK, üniversiteler, Türk Standartları Enstitüsü, DSİ ve Karayolları gibi kurumlar.) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, özel kanunlarla kurul, kurum ya da üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve görevleri sektörle ilgili düzenleme ve denetleme yapmak olan kurumları ifade ediyor (yani RTÜK, BDDK, SPK gibi kurumlar.) Bu kuruluşlardan yasama, yargı ve yürütme organını oluşturanlar devlet tüzel kişiliğinin içinde yer alırlar ve kendi adlarına borçlanmaya gidemezler. Bunların kendilerine özgü gelirleri yoktur. Giderlerini karşılamaları için devlet gelirlerinden bunlara ödenek verilir. Buna karşılık YÖK, Üniversiteler, TSE gibi kuruluşların kendilerine ait ayrı tüzel kişilikleri ve öz gelirleri vardır, ancak bu gelirler giderlerini karşılamaya yeterli olmadığı için Hazine’den destek alırlar. Tüzel kişilikleri olmasına karşılık borçlanmaya gidecekleri zaman Hazine garantisi almaları gerekir.   

Bütçe dışı fonlar (Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Sosyal Dayanışma ve Yardımlaşmayı Teşvik Fonu ve Özelleştime Fonu) ile döner sermayeli kuruluşlar da (bunlar ilk sermayesi kamu kesimince verilen genel ve özel bütçeli idarelere bağlı 1421 adet işletmedir) merkezi yönetim içinde kabul edilmektedir.  

Genel yönetimin ikinci büyük parçası sosyal güvenlik kurumlarıdır. Bu kurumlar, sosyal güvenlik sunmak üzere kanunla kurulan kamu idareleridir (SGK, Türkiye İş Kurumu ve Ereğli Amele Birliği Sandığı.) Bu kurumların devlet tüzel kişiliğinden ayrı kendi tüzel kişilikleri vardır.  

Genel yönetimin son parçası da yerel yönetimlerdir. Yerel yönetimler, yerel yönetim kapsamındaki kamu idareleridir (yani belediyeler, il özel idareleri ve bunların oluşturduğu birlikler.) Bu kuruluşlar da ayrı tüzel kişiliğe sahiptirler. Dolayısıyla kendi adlarına borçlanmaya gidebilirler.  

Genel yönetime KİT’lerin dengesini de eklediğimizde kamu kesimi toplam dengesine ulaşıyoruz. KİT’ler kendi tüzel kişiliklerine sahiptir ve kendi adlarına borçlanma yapabilirler.  

Bu açıklamalar çerçevesinde kamu kesiminin özet görünümü şöyle şematize edilebilir:

1. Genel Yönetim

                                                             a.      Merkezi Yönetim

i.         Genel bütçeye dahil daireler

ii.       Özel bütçeli idareler

iii.      Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

                                                            b.      Sosyal Güvenlik Kurumları

                                                             c.      Yerel Yönetimler

2. KİT’ler

                                                             a.      Finansal KİT’ler

                                                            b.      İşletmeci KİT’ler

Bu tanımlardan hareket edersek kamu bütçesi ilişkileri açısından şu formülleri yazabiliriz:

(1) Merkezi yönetim bütçesi = Genel bütçe + Özel bütçe + Bütçe dışı fonlar + döner sermayeli kuruluş bütçeleri + Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri.

(2) Genel yönetim dengesi = Merkezi yönetim bütçe dengesi + Sosyal güvenlik kurumlarının bütçe dengesi (işsizlik sigortası fonu dahil) + Yerel yönetimlerin bütçe dengesi.

(3) Kamu kesimi toplam dengesi = Genel yönetim bütçe dengesi  + KİT’lerin dengesi.

Eğer dar anlamlı kamu kesimi borç stokunu merak ediyorsak merkezi yönetim borç stoku bizim için yeterli demektir. AB ülkeleri ve Maastricht krityeri açısından borç stokuna bakacaksak AB tanımlı genel yönetim nominal borç stokuna bakmamız gerekli. O da şöyle hesaplanıyor:

AB tanımlı genel yönetim nominal borç stoku = Merkezi yönetim borç stoku (bütçe dışı fonlar ve döner sermayeler dahil) + yerel yönetimler borç stoku + sosyal güvenlik kurumları borç stoku (işsizlik sigortası fonu dahil) + ayarlama kalemleri (Buradaki ayarlama kalemleri üç ayrı ayarlamayı içeriyor. Genel yönetimi oluşturan kurum ve kuruluşların ellerindeki DİBS’ler brüt borç stokundan düşülüyor. İskontolu olarak ihraç edilen DİBS’lerin nominal değerleri, hesaba katılıyor. Dolaşımdaki bozuk para tutarı merkezi yönetim iç borç stokuna ekleniyor.)

Merkezi yönetim toplam borç stoku 2012 Haziran sonu itibariyle yaklaşık 524 milyar TL’dir. Bunun 378 milyar TL’si iç, 146 milyar TL’si (yaklaşık 81 milyar USD’si) dış borçtur.

AB tanımlı genel yönetim nominal borç stokunun / GSYH’ya oranı 2011 sonu itibariyle yüzde 39,4’dür.